ОТЧЕТ
на
Проект "Прозрачност на местната власт"

Център за изследване на политическите процеси - Шумен
Коалиция 2000: локални антикорупционни инициативи

Илиана Донева, Граждански наблюдател

В началото на 1999 г. сдружение "Център за изследване на политическите процеси" /ЦИПП/- Шумен започна работа по проекта "Прозрачност на местната власт" в рамките на националната кампания "Чисто бъдеще" на Коалиция 2000 . Организацията бе силно мотивирана да работи по проект с подобна тематика, тъй като това напълно съвпада с нейните цели и мисия залегнали в устава, както и с реализираните дотогава проекти насочени към активиране на гражданското участие в процеса на осъществяване на граждански контрол върху институциите на местното самоуправление и държавната власт на местно ниво.

Проектът протече на три етапа: януари - юни 1999 г., юни - декември 1999 г. и януари 2000 - януари 2001г.

През първия етап от проекта бе поставен акцент върху образователните инициативи и установяване на първоначални контакти с институциите с цел бъдещо взаимодействие, тъй като бе необходимо първоначално лансиране на инициативата. Проведени бяха срещи с граждани в община Шумен и в още пет общински центъра на Шуменска област за разясняване на целите на Плана за действие срещу корупцията Чисто бъдеще на Коалиция 2000. Публикувани бяха множество статии в регионалните вестници и бяха излъчени интервюта в електронните медии.

За да се осъществи по-пълноценен контакт с институциите през м. май 1999 г. бе формиран Обществен съвет за борба с корупцията, в който бяха поканени и се включиха представители на всички регионални медии, Областна управа и НПО. Успоредно с това работеше група за мониторинг на дейността на общинската администрация, чиято цел бе да установи кои са най-характерните "генератори" на корупционни практики на местно ниво.

Организацията осъществи контакт с Президентството на РБ и през м. юни бе проведен форум "Общество без корупция" под патронажа на Вицепрезидента на РБ Тодор Кавалджиев с участието на Областна управа и НПО от региона на който ЦИПП представи резултатите от мониторинга на бюджета на община-Шумен и на "сивите зони" в дейността на администрацията. Участниците във форума излязоха с Декларация срещу корупцията.

Приоритетните дейности във втория етап на проекта бяха наблюденията и оценките на определени дейности на местната администрация. Бе отделено специално внимание на формирането на антикорупционна култура на младото поколение. За целта бе привлечена като организация-партньор Център за младежки и студентски инициативи. Бяха проведени няколко семинара със студенти от Шуменския университет "Епископ Константин Преславски" и бе организиран студентски дебат на тема "Корупцията - патология на институциите и степен на обществена търпимост".

Третият етап стартира с инициативата Граждански наблюдател, която е най-съществената фаза от дейността по проекта и представлява иновационна практика на публично-частното партньорство в борбата срещу корупцията.

Важно предварително условие беше, че през първите два етапа Центърът за изследване на политическите процеси натрупа опит във взаимодействието с институциите. Организацията стана познаваема сред гражданите на общината и сред представителите на регионалните институции. Повиши се интересът на местните медии. В резултат стана възможно да бъде поставен на дневен ред въпросът за институционализирането на взаимодействието с местната община, като за Граждански наблюдател се избере приемлива фигура, извършваща перманентно наблюдение.

Междувременно дебатът за въвеждане на институцията Омбудсман вече бе популярен в публичното пространство. В централните медии се появиха множество публикации за ролята на Омбудсмана в гражданското общество, за необходимостта от приемане на Закон за Омбудсман, следователно идеята вече не бе непонятна нито за гражданите, нито за местната администрация.

От друга страна, Гражданският наблюдател, осъществяващ взаимодействието между гражданите и местната власт, имаше експериментален характер, чийто опит би бил полезен при изготвяне на законопроекта за Омбудсмана, а провеждането на подобен експеримент на ниво местно самоуправление е много по-изпълним отколкото на ниво централна власт и администрация.

В процеса на реализация на идеята възникнаха три основни въпроса. Първият се отнасяше до това, как да се нарича тази фигура Граждански защитник или Граждански наблюдател. След дълги разисквания се стигна до извода, че Граждански защитник е прекалено амбициозно наименование. Думата защитник означава лице или институция която може да вземе решение по отношение на възникнал проблем и да принуди страните да се съобразят с това решение, включително и чрез налагане на санкция. В една демократична политическа система това е възможно само ако съществува закон, който регламентира функциите и правомощията на съответната институция, както и санкциите в случай, че с действията или бездействията си тази институция причини някому вреди. Тъй като на този етап в Република България все още не съществува Закон за Гражданския защитник, понятието Граждански наблюдател е по-удачно за момента. Така дефинираната институция също може да изказва становища и да дава предложения към съответните институции, но те имат само препоръчителен характер.

Вторият въпрос, който трябваше да изясним се отнасяше до процедурата по избор на Гражданския наблюдател. Заедно с представители на местната власт бяха обсъдени три възможни решения.

1.Пряк избор от гражданите на община-Шумен
Българското законодателство е предвидило възможност за организиране на местен референдум , но в една община със около 120 000 жители това е много трудно осъществима и изключително скъпа процедура. Община-Шумен не би могла да задели средства за провеждане на местен референдум, тъй като финансовият ресурс не достига дори за решаване на приоритетни проблеми в сферата на културата, здравеопазването, социалното подпомагане и др.

2. Избор от Общинския съвет
Този вариант има добри и лоши страни. Добрата страна е, че избраната фигура ще бъде институционализирана чрез местния парламент, а лошата - че има реална опасност от конфликт на интереси или тя да се окаже подвластна на мнозинството - представляващо определена политическа сила. След обсъждане съвместно с Правната комисия на Общинския съвет този вариант отпадна, главно поради това, че общинските съветници трудно могат да бъдат убедени да гласуват предложение, което не е обосновано със законов или подзаконов нормативен акт, а такъв както вече споменах - липсва.

3. Избор на Граждански наблюдател от Общото събрание на Център за изследване на политическите процеси след консултации с активно действащите на територията на общината НПО.
При този вариант не е гарантирана достатъчно голяма представителност на избора, но има други неоспорими предимства:

- наличие на ясно дефиниран юридически субект с който местната власт установява обществено-частно партньорство,
- Гражданският наблюдател, който по същество е неформална институция поради липсата на Закон за Омбудсман, от момента на избора не извършва наблюдението като физическо лице, а като представител на юридически субект, носещ отговорност в случай на виновно причинени вреди на институции или лица от страна на Гражданския Наблюдател,
-юридическият субект /в случая НПО/ има интерес да упражнява контрол върху дейността на ГН, защото той извършва действия от името и за сметка на организацията, която го е избрала,
- органите на местно самоуправление не участват в избора на лицето, което ще изпълнява функциите на ГН , и по този начин се игнорира конфликта на интереси.

След няколко срещи и обсъждания с Кмета на Община-Шумен, Председателя на ОС и Председателя на правната комисия на ОС се стигна до подписването на Меморандум между Община-Шумен, представлявана от Кмета и Председателя на ОС от една страна и Център за изследване на политическите процеси, представляван от Председателя на УС от друга страна. Меморандумът има рамков характер и декларира намерения за партньорство и добронамереност при извършване на наблюдението от страна на Гражданския наблюдател, както и сътрудничество от страна на общинските власти в рамките на законоустановените норми. Изборът на Граждански наблюдател се извършва от Център за изследване на политическите процеси след консултации с други НПО развиващи дейност на територията на общината.

Меморандумът бе подписан на 15.12.1999г., а седмица след това бе проведен избор на Граждански наблюдател, където бе одобрена кандидатура на Илияна Донева по следните критерии:

  • опит в НПО-сектора;
  • n добри познания по публична администрация
  • n добри познания по финанси и счетоводство
  • n не съм общински съветник и не съм работила в структурите на местната администрация, което изключва конфликт на интереси
  • Процесът на обсъждания, преговори, подписване на Меморандум и избор на Граждански наблюдател продължи близо три месеца, но в крайна сметка бе постигнат резултат.

Следващата задача бе да се дефинират целите и сферите на наблюдението.
Цели на наблюдението:

  • Да се открият и анализират онези сфери от дейността на администрацията, които не са достатъчно ефективни от гледна точка на съвременните методи на управление и да се потърсят причините за неефективността ;
  • Да се открият и анализират "сивите зони" в дейността на администрацията, които се превръщат в "генератор" на корупционни практики и да се предложи начин за отстраняването им.

Сфери на наблюдението - какво и как да се наблюдава:
През предходния етап на проекта бяха събрани и анализирани данни, целящи да идентифицират "сивите зони" в дейността на администрацията. Тези данни бяха систематизирани в предложена от експерти на Коалиция 2000 матрица и наблюдението се провеждаше едновременно в девет общини, една от които Община Шумен, за да се гарантира съпоставимост на изследването.Обобщените резултати от мониторинга бяха представени в публикацията на Коалиция 2000 - "Локални инициативи срещу корупцията". Анализът на този мониторинг послужи като начална база за избора на сферите на наблюдението.

Още в началото стана ясно, всички интересни сфери по отношение на предлагане услуги на граждани - Кадастралната служба, Техническа служба, отдел Преобразуване на собственост, отдел Финанси, отдел Общинска приватизация, отдел Жалби, Правен отдел, Земеделска служба - технологично не могат да бъдат обхванати. Вероятно, едно всеобхватно наблюдение е възможно в бъдеще, но като първи опит не е препоръчително, затова бяха избрани три от тях:

- Отдел Правен, където се концентрират възникналите проблеми във взаимоотношенията на гражданите с всички общински служби, както и проблемите между Общината като юридическо лице и останалите институции;
- Oтдел Жалби, тъй като жалбите в момента са най-популярният механизъм за контрол и обратна връзка между гражданите и администрацията;
- Техническа служба, който е орган извършващ многобройни услуги във връзка със строителните мероприятия на общината, а и на всеки гражданин се налага да ползва услугите му.

В началото на своята дейност като Граждански наблюдател акцентирах не толкова на всеобхватността на наблюдението, колкото на изработване на методика, която би дала резултати в бъдеще. Трябва да призная, че някои мои първоначални идеи се оказаха неефективни и в процеса на наблюдение често променях методиката, което в последствие ме затрудняваше при изготвяне на крайния анализ.

Отдел Правен
Първоначално идеята по отношение на този отдел бе да се систематизират и анализират всички административни дела в рамките на едногодишен период, в който Община-Шумен е ищец и тези, в които Община-Шумен е ответник. Целта ми бе да се установи, кои са най-често повтарящи се обществени услуги извършвани от общинската администрация, които пораждат спорове и конфликти с физически и юридически лица и в които се стига до решаване по съдебен ред. Какви са причините, какво губи общината /респективно данъкоплатците/, какво губят гражданите, нараства или намалява броят на административните дела ?
За съжаление се оказа, че информацията от Отдел"Правен", ми бе предоставяна много любезно, но само в статистически вид и ми бе отказан достъп до конкретни случаи. Служителите в отдела се позовават на "липса на интерес от справката", "защита на личните данни" и "Закон за държавния служител". Срещу тези аргументи би могло да се възрази, но "Законът за достъп до обществена информация" не е регламентирал достатъчно ясно, коя информация е "лична" и коя "обществена". Поради тази причина е дадена правна възможност на служителите да интерпретират въпроса според собствените си виждания. Вероятно след приемането на "Закон за Граждански защитник" ще бъде конкретизиран редът и начинът за достъп до информация на овластеното със закон лице изпълняващо тази функция на централно и местно ниво, което е и препоръка към законодателя.

Техническа служба
При наблюдението на Техническа служба се появиха същите трудности както при отдел Правен. Информация за издадени разрешения за строежи и преустройства, регулация на дворищни планове и други технически услуги се дава само в писмен вид на лицето подало молба или негов упълномощен представител. Тъй като не съм "заинтересована страна" за получаване на конкретни справки, можех да получавам само обобщени справки за броя извършени технически услуги класифицирани по видове, както и за брой заповеди на Кмета за премахване на незаконни строежи, спиране на строителство и заповеди за глоби.

При така създалата се ситуация, възможността за пряко наблюдение върху двата отдела бе силно ограничена. Поради тази причина приложих метода на непряко наблюдение. Издирих 20 души - представители на целеви групи, които най-често имат взаимодействие със съответните общински служби: адвокати - 5 ; архитекти - 3, строителни инженери -2; строителни предприемачи - 2; журналисти - 3, граждани ищци по дела срещу Община-Шумен - 2, граждани ответници по дела с Община-Шумен - 1 и провеждах с тях периодични свободни интервюта.

ИЗВОДИ ОТ ПРОВЕДЕНИТЕ НАБЛЮДЕНИЯ И ИНТЕРВЮТА

По отношение на отдел Правен
При възникнал конфликт рядко се използва възможността за извънсъдебното му решаване. Законодателството е предвидило възможност жалбите срещу административни актове на съответната институция до съда да се подават чрез институцията издала акта. Това е позволява на институцията да преосмисли акта и да го отмени сама. Това почти никога не се случва. Започва съдебна процедура, която продължава между 3 и 5 години, а понякога и повече. Има много случаи, при които административният акт се отменя от съда, но щетите от него /морални и материални/ не могат да бъдат възстановени.
Общинският служител причинил вреди поради некомпетентност или някаква друга причина не носи никаква лична отговорност, защото е действал от името и за сметка на Общината. Теоретично погледнато, има предвидени механизми за санкции по реда на административния контрол, вътрешноведомствения контрол, Закон за държавния служител, НК, НПК и други законови и подзаконови нормативни актове, но на практика механизмите за прилагане на санкции не са ефективни. От тук идва проблемът с "ниската цена" на корупционното поведение, т.е. т служител печели много повече при осъществяване на подобна дейност, отколкото би могъл да загуби в случай, че извършеното нарушение бъде разкрито. При издадени незаконосъобразни административни актове и последващи от това административни дела губи или Общината, или гражданите /физически и юридически лица/, но никога административният служител/служители/ издал акта в качеството си на длъжностно лице.

Издаваните индивидуални административни актове и заповеди обикновено се съгласуват от няколко длъжностни лица. По принцип това е положителна практика, защото изключва възможността за еднолични решения, но от друга страна тази практика изключва персоналната отговорност, а колективната отговорност понякога се превръща в колективна безотговорност.

Пример: На мой въпрос към бивш висш общински чиновник /понастоящем общински съветник/ защо е подписал конкретна заповед, отговорът /разбира се устен/ бе: "Мислите ли, че аз чета всичко което разписвам? На мен заповедите ми ги поднасят по 10 заедно …."

През последната година нараства броят на делата заведени от Община-Шумен срещу некоректни наематели на общинска собственост. Това според мен е положителна тенденция и показател, че в условията на валутен борд и бюджетен дефицит администрацията търси бързи и ефективни начини за събиране на вземанията. В някои случаи длъжниците печелят делата поради неизгодни клаузи за Общината в договорите сключени преди време. Сключването на ощетяващи Общината договори за наемни отношения са типичен пример за корупционна практика - трудна за доказване, но видима като резултат.

Сключените договори за наемни отношения в момента са по-прецизирани от тези сключвани преди две и повече години, което е индикатор за тенденция на намаляване на корупционните практики в тази сфера от дейността на общинската администрация, вероятно поради принудително наложената от валутния борд финансова дисциплина.

Много често администрацията , респективно правен отдел не спазват сроковете за внасяне на жалбите по административни актове от страна на физически и юридически лица подадени чрез Общината до Районен и Окръжен съд.

Пример: Попаднах на три парадоксални казуса, когато физически и юридически лица обжалват акт на Общината чрез Общината, но в законоустановения срок не получават никакъв писмен отговор дали Общината е отменила сама акта или е депозирала жалбата в съда. След изтичане на срока ищецът сам подава жалба в съда, но от там получава писмен отговор да си внесе жалбата чрез Общината..

По мнение на юристи това е отказ от правораздаване и би могъл да бъде елиминиран като практика ако законодателят замени понятието "мълчалив отказ" с "мълчаливо съгласие". След като институцията не придвижи жалба по административен акт по законоустановения ред в законоустановения срок да се счита, че сама е отменила акта. Това би спестило много време и нерви на гражданите и би направило действията на администрацията по-експедитивни.

По отношение на Техническа служба
Дейността на Техническа служба е обект на много критики от страна на граждани и фирми, които желаят да се снабдят с разрешения за строежи и преустройства, да им бъдат узаконени незаконни строежи, да бъде извършена регулация на парцели /чрез отнемане или придаване на площи/, изчертаване на скици, промени в частичнозастроителни планове и т.н. Критиките са в няколко посоки:

  • неспазване на законоустановените срокове за извършване на услугите;
  • избирателен подход по неясни критерии какво е закононарушение и какво не е / "Ако дадеш на точния човек точната сума, всякакви строителни мероприятия са законни"- твърди интервюиран/
  • определени фирми, предлагащи архитектурни и строителни услуги се ползват с привилегии и техните документи се оформят бързо и безпроблемно за разлика от останалите.Това им осигурява положение на скрит монопол на строителния пазар на територията на общината

Всички интервюирани, без изключение твърдят, че предпочитат да дадат подкуп под формата на пари, услуги, консултантски хонорар на подставени лица или фирми, за да спестят време, финансов ресурс и да реализират намеренията си.

От интервютата с юристи, архитекти и инвеститори /физически и юридически лица/ може да се направи заключението, че администрацията в Техническа служба е подложена на силен корупционен натиск от страна на граждани и фирми. Колкото и парадоксално да звучи, самата законова уредба на този отрасъл е генератор на корупционни действия. Променящото се законодателство уреждащо строителните дейности /ТСУ, ППЗТСУ, Наредба №1, Наредба №5, новоприетият Закон за устройство на територията/, многобройните подзаконови нормативни актове, вътрешноведомствени инструкции и наредби често си противоречат и изключват взаимно. Това дава възможност на административните лица да тълкуват и прилагат нормативната база в много широк диапазон и да подхождат избирателно към конкретните случаи.

Понякога, както е в случая с приемане на Закона за устройство на територията /обнародван в ДВ на 2 януари и влязъл в сила на31 март 2001 г./, се получава времеви вакуум, в който старите разпоредби са отменени, а нов Правилник за приложение на закона липсва. Това създава условия за хаос, неспазване на законоустановени срокове, недоволство и на гражданите, и на администрацията.

По отношение на отдел Жалби и Деловодство
Отдел Жалби и служба Деловодство са много по-открити за наблюдение в сравнение с предходните два. Води се опис, по който може да бъде направена справка за жалбоподателя, предмета на жалбата и дадения писмен отговор. На пръв поглед всичко изглежда изрядно.

Оплакванията на граждани по отношение дейността на тези две общински служби са в следните посоки:

- Когато заведе жалба или молба в отдела, гражданинът получава входящ номер с подписа на длъжностното лице на листче или върху втория екземпляр. Липсва, обаче печат на Общината върху втория екземпляр.Общинските служители се позовават на някаква вътрешноведомствена инструкция подписана от Кмета. При възникване на правен спор, който трябва да се реши в съда, гражданинът не може да представи надеждно доказателство, че е подал писмена жалба или молба.

Пример: гражданин подава молба за реституция на имот и получава листче с входящ номер. Общината не отговаря на молбата и това се счита за мълчалив отказ . След време се жалва срещу отказа до Областна управа и оттам до Окръжен съд. Снабдява се със съдебно удостоверение да получи копие от молбата , но се оказва, че под този входящ номер е заведена друга молба на друго лице. Писменият отговор на Общината е, че няма такава молба. Междувременно имотът, предмет на искането е препродаден няколко пъти ….

Трудно би могло да се приеме, че това е случаен пропуск на администрацията и отново стигаме до трудно доказуема, но с видим резултат корупционна практика

- В някои случаи гражданите подават жалба, получават писмен отговор, който не ги удовлетворява и подават нова жалба. Преписката се завежда под един и същ входящ номер. На последващите жалби не е отговорено т.е. "мълчалив отказ", но в описа на отдела е отразено, че е даден писмен отговор.
- Много често гражданите не спазват процедурите за подаване на молби и жалби. Вместо да се отнесат към деловодството или отдел Жалби, те ги предоставят в един екземпляр, без входящ номер на общински съветници, зам.кметове, общински служители. Оттам нататък дирите на документите се губят. Следват нови оплаквания, пропускане на срокове, лутания по общинските етажи, но в този случай вината не е в администрацията.

Наблюдението обхващаше и работата на Общинския съвет-Шумен. През периода от подписването на Меморандума до края на м. декември 2000 г. бяха проведени 15 заседания, от които две извънредни. В повечето случаи стриктно беше спазван Правилника за дейността на Община Шумен. Средно на заседание се допускат не повече от 1-2 процедурни нарушения.

Прави впечатление, че гласуването от страна на общинските съветници е силно политизирано. Консенсус и гласуване "по съвест" има главно в случаите, когато решението не е свързано с последващи материални интереси /преименуване на улици, утвърждаване на химн на Общината/.

Добър пример за конструктивен дебат и постигане на консенсус беше решаването на въпроса за включването на Община Шумен в общ проект за водоснабдяване на територията на Шуменска, Варненска и Добричка области.В този случай общинските съветници подходиха достатъчно отговорно с оглед интересите на живущите на територията на общината.

Ако се ползва като база за сравнение дейността на предишните общински съвети, прави впечатление, че силно е нараснал делът на решенията свързани с общинска приватизация, търгове за право на строеж, ползване и закупуване на общинска собственост. Почти винаги решенията се налагат силово от мнозинството.

По време на наблюдението беше установено няма добра организация на систематизирането и съхранението на влезлите в сила решения на Общинския съвет. Примери от интервюта с общински служители: решенията не се разнасят навреме по службите или пък остават в единствен екземпляр в някоя служба, например във Финансовия отдел; решенията не се изпълняват от администрацията и остават на хартия, или се забавя изпълнението им, пример - решението за създаване на фонд "Култура". Поради липсата на систематизация има теоретичната възможност Общинският съвет да гласува едно и също предложение два пъти, без да е отменил решение на предходните общински съвети.

В годишния си доклад Гражданският наблюдател препоръчва на администрацията да потърси начин за автоматизирана обработка на тази информация, а като последващ етап - и включване в web-страницата на Общината, защото влезлите в сила решения на Общинския съвет са много по-важни за гражданите , от дневния ред на заседанията, който се тиражира масово и е достъпен за журналисти и други лица.

В заключение Гражданският наблюдател направи следните конкретни предложения и препоръки до Председателя на Общинския съвет и до Кмета на общината:

1. Допълнение в Правилника за дейността на общинския пазар с цел защита на потребителите от недобросъвестни търговци, което беше обсъдено в съответната комисия и предстои да бъде предложено за гласуване на сесия на Общинския съвет.
2. Съставяне и приемане на Правилник регламентиращ отношенията на Община Шумен с неправителствените организации, който е в процес на изготвяне.
3. Предложение до Кмета на Община Шумен по повод освобождаването от длъжност на кметския наместник в с. Черенча. В тази връзка Гражданският наблюдател беше сезиран от група жители на с. Черенча, които в групова жалба изразиха становището да не се сменя техния кмет. Гражданският наблюдател предложи да се проведе допитване/анкета в село Черенча, след което Общинският съвет да вземе решението си. Това обаче не беше прието от кмета на Община Шумен.

Работата на Гражданския наблюдател в Община Шумен ще продължи и през 2001 година, за което ще бъде подписан и Анекс към меморандума от 15.12.1999 година.